Hanna
11-16-2011, 08:51
Tài liệu tham luận tại Hội thảo Khoa học Quốc tế lần thứ ba, chủ đề “Biển Đông: Hợp tác v́ an ninh và phát triển trong khu vực”, do Học viện Ngoại giao và Hội Luật gia Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, ngày 4-5 tháng 11 năm 2011
Bronson Pervcival
Cố vấn cấp cao về Đông Nam Á tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược, Trung tâm Phân tích Hải quân (CAN) và Nghiên cứu viên cộng tác tại Trung tâm Đông – Tây Washington, Mỹ
Giới thiệu
Trung Quốc đă đưa đến cho Mỹ cơ hội vàng để tái khẳng định lập trường nguyên tắc của Mỹ về các vấn đề Biển Đông và do đó củng cố các mối quan hệ đồng minh và đối tác với các quốc gia khác ở châu Á. Yêu sách bành trướng của Bắc Kinh và cách hành xử cứng rắn của các cơ quan hàng hải của Trung Quốc ở Biển Đông đă gây hoang mang cho chính phủ các nước c̣n lại ở châu Á. Ở Biển Đông, Bắc Kinh đang đùa giỡn trực tiếp với sức mạnh, sự ủng hộ tự do hàng hải và năng lực hải quân áp đảo của Mỹ ở châu Á. Mỹ đang tận dụng những sai lầm của Trung Quốc.
Trong một thập kỷ qua, Biển Đông đă là một vấn đề an ninh có tầm quan trọng tiềm tàng sắp sửa nổi lên vị trí hàng đầu trong tính toán của các nhà hoạch định chính sách Mỹ. Sau và chạm giữa một máy bay chiến đấu của Trung Quốc và một máy bay trinh sát của Mỹ tháng 4/2001 và trước sự cố Trung Quốc đe doạ tàu Hải quân Mỹ USNS Impeccable vào tháng 3/2009, Biển Đông hầu như biến mất khỏi chương tŕnh nghị sự chính sách của chính phủ và cộng đồng chính sách Mỹ. Các hành động của Trung Quốc đă làm trỗi dậy lợi ích của Mỹ và kích thích sự tái khẳng định về chính sách của Mỹ.
Các vấn đề Biển Đông nổi lên cùng thời điểm khi chính quyền hiện thời của Mỹ tuyên bố quay lại khu vực Châu Á. Các vấn đề này đă trở thành một yếu tố quan trọng trong chính sách của Mỹ ở châu Á. Trong ṿng 2 năm qua, Ngoại trưởng Mỹ Clinton và Cựu Bộ trưởng Quốc pḥng đă liên tục tuyên bố rằng Mỹ có “lợi ích quốc gia” đối với tự do hàng hải và hoà b́nh giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông.
Trong một bài viết gần đây về chính sách đối ngoại của Mỹ, Ngoại trưởng Clinton đă vạch ra kế hoạch lấy Châu Á làm trọng tâm khi Mỹ bắt đầu rút quân khỏi Afghanistan. Bà tranh luận rằng Châu Á – Thái B́nh Dương đang trở thành động lực chính của nền chính trị toàn cầu và vạch ra một chiến lược khu vực mới của Mỹ. Tuy nhiên, với tư cách là một cường quốc toàn cầu, Mỹ cũng lo ngại một vài ưu tiên chính sách khác ngoài khu vực Châu Á, bao gồm cả cách thức phản ứng với các cuộc nổi dậy của “Mùa xuân Araq” ở Trung Đông.
Tuy nhiên, đối với Mỹ, các diễn biến trên Biển Đông rơ ràng bây giờ đang xếp ngang hàng với các vấn đề truyền thống như Bắc Triều Tiên, Afghanistan, Pakistan và Iran trong các thoả luận giữa Ngoại trưởng Clinton và các đồng sự Trung Quốc của bà. Cuộc tranh luận nội bộ đầu tiên về mức độ lợi ích của Mỹ ở Biển Đông và tác động tiềm tàng của các chính sách của Mỹ ở Biển Đông lên quan hệ Trung – Mỹ nói chung có vẻ như đă được giải quyết, ít nhất là tạm thời.
Ngoại giao đă đi đầu trong việc thực hiện chính sách của Mỹ, mặc dù Mỹ cũng đang t́m cách để đẩy mạnh năng lực quân sự của một số quốc gia Đông Nam Á và thay đổi t́nh thế của quân đội Mỹ ở khu vực này. Mục đích không phải nhằm kiềm chế Trung Quốc mà để định h́nh cách ứng xử của Trung Quốc ở Biển Đông hay rộng hơn là ở Châu Á. Đồng thời, Mỹ có lợi ích trong việc phát triển quan hệ với các quốc gia Châu Á, các nước cũng đang quan ngại về những ảnh hưởng và sức mạnh ngày càng tăng của Trung Quốc.
Biển Đông dường như vẫn sẽ là vấn đề chính sách đối ngoại quan trọng của Mỹ trong tương lai gần.
Sự trở lại của Mỹ ở Châu Á
Chủ đề được nhắc lại nhiều lần của Chính quyền Tổng thống Obama là cam kết trở lại khu vực châu Á. Phá vỡ tiền lệ, chuyến thăm chính thức đầu tiên của Ngoại trưởng Mỹ Clinton là đến Châu Á. Mỹ đă tiếp tục thắt chặt các mối quan hệ với các đồng minh quan trọng và tăng cường quan hệ đối tác chiến lược và toàn diện với các quốc gia châu Á đang lên như Ấn Độ và Indonesia. Washington đă đánh cuộc với New Delhi. hai nước đă tăng cường đối thoại song phương trước đây vốn rất hời hợt về một loạt các vấn đề ở Châu Á, và bây giờ đang có kế hoạch đưa cả Nhật Bản vào tiến tŕnh này. Hiệp định thương mại tự do Hàn – Mỹ sắp được Quốc hội Mỹ thông qua. Hiệp định thương mại đối tác Xuyên Thái B́nh Dương (TTP) đang tiến triển, và một vài quốc gia Đông Nam Á đă có ư muốn tham gia vào mối quan hệ đối tác này. Mỹ đă đảo ngược quan điểm thờ ơ và đôi khi đối kháng của Mỹ đối với các tổ chức đa phương khu vực.
Sự trở lại này đ̣i hỏi một sự tương tác trên diện rộng hơn nữa với Trung Quốc. Như Ngoại trưởng Clinton gần đây có viết “Trung Quốc là một trong những mối quan hệ song phương mang lại nhiều thử thách và hệ luỵ nhất mà Mỹ đă từng đối phó.”1 Sau sự xấu đi ban đầu trong quan hệ hai nước sau khi Tổng thống Obama nhậm chức, quan hệ Trung – Mỹ lại khởi sắc. Chuyến thăm Mỹ của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào vào đầu năm 2011 đă diễn ra thành công. Đối thoại Kinh tế và Chiến lược mới với Trung Quốc đă được tổ chức.
Liên quan đến Đông Nam Á, Washington đă kư Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác của ASEAN. Chính quyền Obama đă tuyên bố rằng Washington xem ASEAN là “đầu mối” (“fulcrum”) cho các vấn đề khu vực và đă bổ nhiệm một Đại sứ ở ASEAN. Tháng 11 này, Tổng thống Obama sẽ lần đầu tiên tham gia vào Hội nghị Cấp cao Đông Á.
Hơn nữa, các mối quan hệ song phương ngày càng được tăng cường với Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Việt Nam. Cam kết của Chính quyền Obama về sự hiện diện quân sự “phân bố đều về mặt địa lư, kiên tŕ trong hoạt động và bền vững về mặt chính trị” ở Châu Á đ̣i hỏi Washington phải đánh giá “làm cách nào chúng ta có thể tăng cường sự tiếp cận hoạt động ở Đông Nam Á và khu vực Ấn Độ Dương và thắt chặt quan hệ với các đồng minh và đối tác.”2
Trong một bài báo có tên “Thế kỷ Thái B́nh Dương của Mỹ”, Ngoại trưởng Clinton quay trở lại với huyền thoại Mỹ thời hậu chiến tranh thế giới thứ 2 với các mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương và so sánh các sáng kiến thành công của Mỹ vào thời đó như NATO, với các cơ hội hiện thời ở Châu Á. Bà tin rằng “đă đến lúc Mỹ cần phaả thực heịen sự đầu tư tương tự với tư cách là một cường quốc Thái B́nh Dương.” Ngoại trưởng Clinton liên tục nhắc đến Biển Đông như là một vấn đề có tầm quan trọng ngang với các vấn đề tâm điểm như là bán đảo Triều Tiên, vấn đề trực tiếp thể hiện các lợi ích cốt lơi của Mỹ cả về mặt pháp lư lẫn chiến lược. Bà viết rằng “Về mặt chiến lược, duy tŕ hoà b́nh và an ninh trên toàn Châu Á – Thái B́nh Dương đang ngày càng quan trọng đối với tiến tŕnh toàn cầu, dù thông qua việc bảo vệ tự do hàng hải ở Biển Đông, chống các nỗ lực phổ biến vũ khí hạt nhân của Bắc Triều Tiên, hay đảm bảo minh bạch trong các hoạt động quân sự của các nước lớn ở khu vực.”
Một vấn đề nổi bật của bài viết đó là tuyên bố rằng “chúng ta đă nỗ lực trong việc bảo vệ các lợi ích chủ yếu của chúng ta đối với ổn định và tự do hàng hải và đă dọn đường cho ngoại giao đa phương bền vững giữa các bên yêu sách ở Biển Đông, kiếm t́m giải pháp đảm bảo các tranh chấp được giải quyết một cách hoà b́nh và tuân thủ các nguyên tắc được quy định của luật quốc tế.”
Vào cuối tháng 10 ở Bali, trong một cuộc gặp của các Bộ trưởng Quốc pḥng ASEAN, Bộ trưởng Quốc pḥng mới của Mỹ Panetta đă phát biểu “ngay cả với hạn chế ngân sách mà chúng tôi đang đối mặt ở Mỹ” không có “nghi ngờ ǵ rằng Thái B́nh Dương sẽ là một ưu tiên” nhằm … “bảo vệ các quyền quốc tế có thể đi qua các đại dương một cách tự do.”3
Tuy nhiên, việc Mỹ ngả sang Châu Á – Thái B́nh Dương c̣n phụ thuộc vào khả năng quân đội Mỹ có thể thoát khỏi Afghanistan, đối phó với mối quan hệ khó khăn với Pakistan, và duy tŕ đủ sức mạnh ở Trung Đông để kiềm chế chủ nghĩa phiêu lưu của Iran. Thêm vào đó, Mỹ đă tiêu tốn ít nhất 700 tỷ đôla cho quá tŕnh can thiệp vào Iraq và một thập kỷ xây dựng quân đội và năng lực cho nước này để chống lại các lực lượng nổi dậy. Bây giờ, Mỹ cần phải vượt qua các thử thách về mặt hành chính nhằm chấn chỉnh lại quân đội và ngân sách nhằm đối phó với các thử thách truyền thống và chủ yếu về mặt hải quân ở Châu Á.
Các lợi ích của Mỹ ở Biển Đông
Một vài nhà b́nh luận Mỹ đă chất vấn ưu tiên mà chính sách đối ngoại Mỹ hiện dành cho tự do hàng hải qua vùng biển có sự hiện diện của rất nhiều các đảo nhỏ, đá và san hô đang tranh chấp giữa các quốc gia yêu sách. Một lập luận đưa ra đó là các tranh chấp biển Trung – Nhật đối với đảo Điếu Ngư/Senkaku có vai tṛ quan trọng hơn v́ các nghĩa vụ hiệp ước của Mỹ đối với Nhật Bản. Một số khác lại cho rằng việc đặt trọng tâm mới vào Biển Đông là cường điệu, nhất là so với các nghĩa vụ hiệp ước của Mỹ ở châu Á và các cam kết đă tồn tại hàng thập niên của Mỹ liên quan đến các vấn đề eo biển Đài Loan và Bắc Triều Tiên. Mặt khác, một tác giả có tiếng lập luận rằng “Đông Á có thể được chia làm hai khu vực tổng quát” Đông Bắc Á nổi bật với vấn đề Bán đảo Triều Tiên, và Đông Nam Á là vấn đề Biển Đông.”4 Ông tiếp tục bằng cách đưa ra trường hợp rằng cuộc chiến giành bá quyền ở Tây Thái B́nh Dương sẽ tiếp tục thống trị chính sách an ninh quốc gia Mỹ trong thập niên tới. Tầm quan trọng tương đối của các điểm nóng cụ thể có thể gây tranh căi, nhưng kết luận Mỹ có một số lợi ích quan trọng ở Biển Đông th́ không.
Mỹ có vẻ đang ở vị trí thắng thế về mặt ngoại giao. Trong cuộc đua hiện thời tranh giành ảnh hưởng ở Châu Á với Trung Quốc, Washington chỉ có thể có lợi từ việc duy tŕ các nguyên tắc tự do hàng hải và giải quyết hoà b́nh các tranh chấp. Trung Quốc đang ở một vị thế đáng xấu hổ, với một yêu sách không đe doạ leo thang ngoài tầm kiểm soát, chính sách đối ngoại, an ninh quốc gia và các lợi ích kinh tế của Mỹ được đảm bảo trong chính sách hiện thời.
Liên quan đến chính sách đối ngoại, tranh chấp Biển Đông mang đến cho Mỹ một đ̣n bẩy trong việc thảo luận và đàm phán với Trung Quốc. Do các tranh chấp leo thang ở Biển Đông gây ra vấn đề an ninh khó giải quyết nhất trong quan hệ Trung Quốc – Đông Nam Á, sự ủng hộ của Mỹ đối với các nguyên tắc cơ bản và tấm lá chắn an ninh Mỹ đă tạo ra lư do đủ để các quốc gia Đông Nam Á t́m cách cải thiện quan hệ song phương với Mỹ. Vai tṛ của Mỹ cũng được xem là ủng hộ cho sự đoàn kết nội bộ của ASEAN.
Liên quan đến an ninh, Mỹ dựa vào quyền tự do qua lại các vùng biển và vùng trời của Biển Đông nhằm triển khai quân đội giữa Thái B́nh Dương và Ấn Độ Dương. Mỹ cũng muốn theo dơi sự triển khai của Hải quân Trung Quốc. Mặc dù khả năng của Hải quân Quân đội Giải phóng Nhân dân Trung Hoa (PLAN) trong việc phát triển sức mạnh hải quân vẫn đang hạn chế, Trung Quốc đang xây dựng một căn cứ hải quân mới ở Đảo Hải Nam. Căn cứ này tăng cường khả năng của hải quân Trung Quốc có thể triển khai các lực lượng hải quân đến Biển Đông. Sự điều chỉnh trong sự hiện diện quân sự của Mỹ không chỉ giới hạn ở Biển Đông, mà Mỹ đă triển khai hay lên kế hoạch cho một vài hoạt động nhằm bảo vệ lợi ích của Mỹ ở khu vực.
Cuối cùng, Mỹ có lợi ích kinh tế quan trọng ở Đông Nam Á và Biển Đông. Hơn một nửa tải trọng tàu thương mại hàng năm của thế giới và khoảng 1/3 thương mại hàng hải toàn cầu đi qua Biển Đông. Khoảng 80% nhập khẩu dầu thô ở Trung Quốc, 66% của Hàn Quốc và 60% của Nhật Bản đi qua Biển Đông, cũng như một số lượng lớn nhập khẩu Khí Tự nhiên Hoá lỏng của các quốc gia này. Đáy biển cũng có thể trở thành một nguồn cung năng lượng lớn quan trọng nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế ở Đông Á, mặc dù ước tính của Mỹ về dự trữ năng lượng tiềm năng ít hơn nhiều so với ước tính của Trung Quốc.5 Mỹ cũng gắn bó sâu sắc với Đông Nam Á, là nơi nhận 160 tỷ đôla đầu tư của các công ty Mỹ và là đối tác thương mại lớn thứ 5 của Mỹ.
Chính sách của Mỹ
Chính sách của Mỹ liên quan đến Biển Đông là nhất quán kể từ khi được tuyên bố chính thức vào năm 1995, nhưng lợi ích của Mỹ ở khu vực này suy yếu khi Trung Quốc và một vài quốc gia ASEAN gác các yêu sách tranh chấp ở Biển Đông trong khi Bắc Kinh ve văn các nước láng giềng phía Nam. Khi t́nh h́nh chiến lược phát triển, Mỹ đă phản ưnứg một cách thực dụng, và tuân thủ với chính sách lâu dài của ḿnh.
Hai yếu tố trong chính sách của Mỹ ở Biển Đông là rơ ràng. Hai yếu tố này không nên bị đánh đồng thành một. Hai yếu tố này là:
a) Mỹ “không ủng hộ yêu sách chủ quyền nào” ở Biển Đông
b) Duy tŕ tự do hàng hải là lợi ích quốc gia cơ bản của Mỹ. Mỹ yêu cầu các quốc gia không hạn chế các hoạt động khảo sát quân sự trong vùng Đặc quyền kinh tế của các quốc gia đó.6
Trong khi nhất quán với chính sách tuyên bố năm 1995, khi căng thẳng gia taăg trong ṿng hai năm qua, Mỹ đă bổ sung quan điểm phản ánh sự can thiệp sâu hơn của Mỹ vào vấn đề này. Mỹ đă phê b́nh yêu sách của Trung Quốc bởi v́ yêu sách này dựa trước tiên cơ sở về sự hiện diện lịch sử ở Biển Đông hơn là luật tập quán quốc tế. Mỹ cũng thể hiện sự sẵn sàng khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho đàm phán giữa các bên yêu sách ở Biển Đông.
Bắt đầu vào năm 2008, chính sách đối đầu của Trung Quốc ở Biển Đông đă châm ng̣i cho phản ứng của Mỹ và dần dần leo thang khi Trung Quốc tiến hành các hoạt động được hiểu một cách rộng răi là một chiến dịch cưỡng ép các bên có lợi ích liên quan khác. Ban đầu, Mỹ có vẻ do dự để đưa Biển Đông vào chương tŕnh nghị sự của Mỹ với Trung Quốc hoặc các quốc gia Đông Nam Á, nhưng dần dần trở nên báo động trong một vài năm qua do các căng thẳng phát sinh trong một khu vực nơi mà Mỹ có các lợi ích an ninh và chính sách đối ngoại quan trọng.
Năm 2009, Giám đốc Cục T́nh báo Quốc gia Mỹ, Đô đốc Dennis Blair đă gọi việc Trung Quốc đe doạ Tàu hải quân Mỹ USNS Impeccable, trong khi đang tiến hành khảo sát quân sự xa đảo Hải Nam là một tranh chấp quân sự nghiêm trọng nhất giữa Trung Quốc và Mỹ kể từ năm 2011.7 Mặt khác, mô h́nh và tần suất thích hợp của các hoạt động khảo sát quân sự của Mỹ ở khu vực này dường như là chủ đề gây tranh căi trong nội bộ các hội đồng ở Mỹ. Một chuyên gia cao cấp gần đây nhận xét, “có quyền hợp pháp để làm điều ǵ đó không có nghĩa là khôn ngoan khi cản trở những người khác.”8
Tại Diễn đàn Khu vực Châu Á (ARF) tháng 7/2010, Mỹ và 11 quốc gia khác đă chỉ trích các hành động của Trung Quốc ở Biển Đông đă dẫn đến một cuộc chiến ngoại giao với Trung Quốc. Sau đó, Clinton đă phát biểu với báo giới rằng Mỹ có lợi ích quốc gia đối với tự do hàng hải, tiếp cận tự do với các khu vực biển chung của Châu Á và tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông. Clinton cũng đề xuất việc hỗ trợ thương lượng nhằm đạt được Bộ Quy tắc Ứng xử giữa các bên yêu sách ở Biển Đông.
Sau đó, Trung Quốc dường như phản ứng bằng cách nỗ lực lần nữa để trấn an các quốc gia Đông Nam Á, thông qua các chuyến thăm của Thủ tướng Ôn Gia Bảo và các lănh đạo khác của Trung Quốc đến khu vực này, và bằng cách tự kiềm chế ở Biển Đông. Trong ṿng 8 tháng, không có bất kỳ sự cố đáng kể nào xảy ra ở Biển Đông. Trung Quốc đồng ư gặp Nhóm Làm việc Chung ASEAN – Trung Quốc nhằm thực hiện Tuyên bố về Ứng xử của Các bên ở Biển Đông (DOC), mặc dù những cuộc gặp này cũng không hiệu quả hơn các cuộc gặp trước là mấy.
Mỹ cũng “rút chân khỏi bộ máy gia tốc” về các vấn đề Biển Đông. Tại Hội nghị Bộ trưởng Quốc pḥng ASEAN+ (ADMM+) lần đầu tiên được tổ chức vào tháng 10/2010 tại Hà Nội, Bộ trưởng Quốc pḥng Mỹ Gates “đă nhắc lại những tuyên bố gần đây của Ngoại trưởng Clinton rằng Mỹ sẽ không ủng hộ bên yêu sách nào, nhưng sẽ kiên tŕ tiếp cận tự do đối với các vùng biển quốc tế và các tuyến đường hàng hải … nhưng cũng tuyên bố rằng ông không hề trực tiếp nhắc đến vấn đề Biển Đông hay các tranh chấp khác với (Bộ trưởng Quốc pḥng Trung Quốc ) Lương Quang Liệt”9 Gates đă chấp nhận lời mời thăm Bắc Kinh vào tháng 1/2011. Báo chí Mỹ đă b́nh luận rằng mức độ tranh căi Trung – Mỹ đối với vấn đề Biển Đông đă được làm dịu đi.
Cuối tháng đó, tại Hội nghị thượng đỉnh Đông Á ở Hà Nội, cả Clinton và Thủ tướng Ôn Gia Bảo dường như đă “mềm dẻo hơn trong lập trường,” mặc dù Ngoại trưởng Mỹ tái khẳng định các lập trường của Mỹ về Biển Đông.10
Vào thời điểm Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào thăm Washington vào tháng 1/2011, căng thẳng giữa Washington và Bắc Kinh đă dịu đi và quan hệ song phương được cải thiện. Tuyên bố chung không hề nhắc trực tiếp đến Biển Đông. Sau đó, các quan chức Mỹ đă công khai nhấn mạnh các quan hệ hợp tác. Mỹ cũng cẩn trọng trong việc không “khiêu khích” trong các vấn đề Biển Đông.
Tuy nhiên, vào tháng 5/2011, các hành động của Trung Quốc lại làm phát sinh các lo ngại mới. Tuy nhiên, Gates tập trung vào cam kết lâu dài của Mỹ ở Châu Á trong bài phát biểu của ông tại hội nghị Shangri-la tháng 6/2011 tại Singapore. Ông nhắc lại lập trường của Mỹ đối với vấn đề Biển Đông: “Chúng tôi có lợi ích quốc gia đối với tự do hàng hải, phát triển kinh tế và thương mại không bị cản trở, và tuân thủ luật quốc tế. Chúng tôi cũng tin rằng luật tập quán quốc tế, như được quy định trong Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 đă quy định hướng dẫn rơ ràng về cách thức sử dụng phù hợp các vùng biển và quyền được tiếp cận các vùng biển đó.” Tuy nhiên, Biển Đông không phải là tâm điểm trong bài phát biểu của ông như đă từng 1 năm trước tại đối thoại Shangri-la 2010.
Bronson Pervcival
Cố vấn cấp cao về Đông Nam Á tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược, Trung tâm Phân tích Hải quân (CAN) và Nghiên cứu viên cộng tác tại Trung tâm Đông – Tây Washington, Mỹ
Giới thiệu
Trung Quốc đă đưa đến cho Mỹ cơ hội vàng để tái khẳng định lập trường nguyên tắc của Mỹ về các vấn đề Biển Đông và do đó củng cố các mối quan hệ đồng minh và đối tác với các quốc gia khác ở châu Á. Yêu sách bành trướng của Bắc Kinh và cách hành xử cứng rắn của các cơ quan hàng hải của Trung Quốc ở Biển Đông đă gây hoang mang cho chính phủ các nước c̣n lại ở châu Á. Ở Biển Đông, Bắc Kinh đang đùa giỡn trực tiếp với sức mạnh, sự ủng hộ tự do hàng hải và năng lực hải quân áp đảo của Mỹ ở châu Á. Mỹ đang tận dụng những sai lầm của Trung Quốc.
Trong một thập kỷ qua, Biển Đông đă là một vấn đề an ninh có tầm quan trọng tiềm tàng sắp sửa nổi lên vị trí hàng đầu trong tính toán của các nhà hoạch định chính sách Mỹ. Sau và chạm giữa một máy bay chiến đấu của Trung Quốc và một máy bay trinh sát của Mỹ tháng 4/2001 và trước sự cố Trung Quốc đe doạ tàu Hải quân Mỹ USNS Impeccable vào tháng 3/2009, Biển Đông hầu như biến mất khỏi chương tŕnh nghị sự chính sách của chính phủ và cộng đồng chính sách Mỹ. Các hành động của Trung Quốc đă làm trỗi dậy lợi ích của Mỹ và kích thích sự tái khẳng định về chính sách của Mỹ.
Các vấn đề Biển Đông nổi lên cùng thời điểm khi chính quyền hiện thời của Mỹ tuyên bố quay lại khu vực Châu Á. Các vấn đề này đă trở thành một yếu tố quan trọng trong chính sách của Mỹ ở châu Á. Trong ṿng 2 năm qua, Ngoại trưởng Mỹ Clinton và Cựu Bộ trưởng Quốc pḥng đă liên tục tuyên bố rằng Mỹ có “lợi ích quốc gia” đối với tự do hàng hải và hoà b́nh giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông.
Trong một bài viết gần đây về chính sách đối ngoại của Mỹ, Ngoại trưởng Clinton đă vạch ra kế hoạch lấy Châu Á làm trọng tâm khi Mỹ bắt đầu rút quân khỏi Afghanistan. Bà tranh luận rằng Châu Á – Thái B́nh Dương đang trở thành động lực chính của nền chính trị toàn cầu và vạch ra một chiến lược khu vực mới của Mỹ. Tuy nhiên, với tư cách là một cường quốc toàn cầu, Mỹ cũng lo ngại một vài ưu tiên chính sách khác ngoài khu vực Châu Á, bao gồm cả cách thức phản ứng với các cuộc nổi dậy của “Mùa xuân Araq” ở Trung Đông.
Tuy nhiên, đối với Mỹ, các diễn biến trên Biển Đông rơ ràng bây giờ đang xếp ngang hàng với các vấn đề truyền thống như Bắc Triều Tiên, Afghanistan, Pakistan và Iran trong các thoả luận giữa Ngoại trưởng Clinton và các đồng sự Trung Quốc của bà. Cuộc tranh luận nội bộ đầu tiên về mức độ lợi ích của Mỹ ở Biển Đông và tác động tiềm tàng của các chính sách của Mỹ ở Biển Đông lên quan hệ Trung – Mỹ nói chung có vẻ như đă được giải quyết, ít nhất là tạm thời.
Ngoại giao đă đi đầu trong việc thực hiện chính sách của Mỹ, mặc dù Mỹ cũng đang t́m cách để đẩy mạnh năng lực quân sự của một số quốc gia Đông Nam Á và thay đổi t́nh thế của quân đội Mỹ ở khu vực này. Mục đích không phải nhằm kiềm chế Trung Quốc mà để định h́nh cách ứng xử của Trung Quốc ở Biển Đông hay rộng hơn là ở Châu Á. Đồng thời, Mỹ có lợi ích trong việc phát triển quan hệ với các quốc gia Châu Á, các nước cũng đang quan ngại về những ảnh hưởng và sức mạnh ngày càng tăng của Trung Quốc.
Biển Đông dường như vẫn sẽ là vấn đề chính sách đối ngoại quan trọng của Mỹ trong tương lai gần.
Sự trở lại của Mỹ ở Châu Á
Chủ đề được nhắc lại nhiều lần của Chính quyền Tổng thống Obama là cam kết trở lại khu vực châu Á. Phá vỡ tiền lệ, chuyến thăm chính thức đầu tiên của Ngoại trưởng Mỹ Clinton là đến Châu Á. Mỹ đă tiếp tục thắt chặt các mối quan hệ với các đồng minh quan trọng và tăng cường quan hệ đối tác chiến lược và toàn diện với các quốc gia châu Á đang lên như Ấn Độ và Indonesia. Washington đă đánh cuộc với New Delhi. hai nước đă tăng cường đối thoại song phương trước đây vốn rất hời hợt về một loạt các vấn đề ở Châu Á, và bây giờ đang có kế hoạch đưa cả Nhật Bản vào tiến tŕnh này. Hiệp định thương mại tự do Hàn – Mỹ sắp được Quốc hội Mỹ thông qua. Hiệp định thương mại đối tác Xuyên Thái B́nh Dương (TTP) đang tiến triển, và một vài quốc gia Đông Nam Á đă có ư muốn tham gia vào mối quan hệ đối tác này. Mỹ đă đảo ngược quan điểm thờ ơ và đôi khi đối kháng của Mỹ đối với các tổ chức đa phương khu vực.
Sự trở lại này đ̣i hỏi một sự tương tác trên diện rộng hơn nữa với Trung Quốc. Như Ngoại trưởng Clinton gần đây có viết “Trung Quốc là một trong những mối quan hệ song phương mang lại nhiều thử thách và hệ luỵ nhất mà Mỹ đă từng đối phó.”1 Sau sự xấu đi ban đầu trong quan hệ hai nước sau khi Tổng thống Obama nhậm chức, quan hệ Trung – Mỹ lại khởi sắc. Chuyến thăm Mỹ của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào vào đầu năm 2011 đă diễn ra thành công. Đối thoại Kinh tế và Chiến lược mới với Trung Quốc đă được tổ chức.
Liên quan đến Đông Nam Á, Washington đă kư Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác của ASEAN. Chính quyền Obama đă tuyên bố rằng Washington xem ASEAN là “đầu mối” (“fulcrum”) cho các vấn đề khu vực và đă bổ nhiệm một Đại sứ ở ASEAN. Tháng 11 này, Tổng thống Obama sẽ lần đầu tiên tham gia vào Hội nghị Cấp cao Đông Á.
Hơn nữa, các mối quan hệ song phương ngày càng được tăng cường với Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Việt Nam. Cam kết của Chính quyền Obama về sự hiện diện quân sự “phân bố đều về mặt địa lư, kiên tŕ trong hoạt động và bền vững về mặt chính trị” ở Châu Á đ̣i hỏi Washington phải đánh giá “làm cách nào chúng ta có thể tăng cường sự tiếp cận hoạt động ở Đông Nam Á và khu vực Ấn Độ Dương và thắt chặt quan hệ với các đồng minh và đối tác.”2
Trong một bài báo có tên “Thế kỷ Thái B́nh Dương của Mỹ”, Ngoại trưởng Clinton quay trở lại với huyền thoại Mỹ thời hậu chiến tranh thế giới thứ 2 với các mối quan hệ xuyên Đại Tây Dương và so sánh các sáng kiến thành công của Mỹ vào thời đó như NATO, với các cơ hội hiện thời ở Châu Á. Bà tin rằng “đă đến lúc Mỹ cần phaả thực heịen sự đầu tư tương tự với tư cách là một cường quốc Thái B́nh Dương.” Ngoại trưởng Clinton liên tục nhắc đến Biển Đông như là một vấn đề có tầm quan trọng ngang với các vấn đề tâm điểm như là bán đảo Triều Tiên, vấn đề trực tiếp thể hiện các lợi ích cốt lơi của Mỹ cả về mặt pháp lư lẫn chiến lược. Bà viết rằng “Về mặt chiến lược, duy tŕ hoà b́nh và an ninh trên toàn Châu Á – Thái B́nh Dương đang ngày càng quan trọng đối với tiến tŕnh toàn cầu, dù thông qua việc bảo vệ tự do hàng hải ở Biển Đông, chống các nỗ lực phổ biến vũ khí hạt nhân của Bắc Triều Tiên, hay đảm bảo minh bạch trong các hoạt động quân sự của các nước lớn ở khu vực.”
Một vấn đề nổi bật của bài viết đó là tuyên bố rằng “chúng ta đă nỗ lực trong việc bảo vệ các lợi ích chủ yếu của chúng ta đối với ổn định và tự do hàng hải và đă dọn đường cho ngoại giao đa phương bền vững giữa các bên yêu sách ở Biển Đông, kiếm t́m giải pháp đảm bảo các tranh chấp được giải quyết một cách hoà b́nh và tuân thủ các nguyên tắc được quy định của luật quốc tế.”
Vào cuối tháng 10 ở Bali, trong một cuộc gặp của các Bộ trưởng Quốc pḥng ASEAN, Bộ trưởng Quốc pḥng mới của Mỹ Panetta đă phát biểu “ngay cả với hạn chế ngân sách mà chúng tôi đang đối mặt ở Mỹ” không có “nghi ngờ ǵ rằng Thái B́nh Dương sẽ là một ưu tiên” nhằm … “bảo vệ các quyền quốc tế có thể đi qua các đại dương một cách tự do.”3
Tuy nhiên, việc Mỹ ngả sang Châu Á – Thái B́nh Dương c̣n phụ thuộc vào khả năng quân đội Mỹ có thể thoát khỏi Afghanistan, đối phó với mối quan hệ khó khăn với Pakistan, và duy tŕ đủ sức mạnh ở Trung Đông để kiềm chế chủ nghĩa phiêu lưu của Iran. Thêm vào đó, Mỹ đă tiêu tốn ít nhất 700 tỷ đôla cho quá tŕnh can thiệp vào Iraq và một thập kỷ xây dựng quân đội và năng lực cho nước này để chống lại các lực lượng nổi dậy. Bây giờ, Mỹ cần phải vượt qua các thử thách về mặt hành chính nhằm chấn chỉnh lại quân đội và ngân sách nhằm đối phó với các thử thách truyền thống và chủ yếu về mặt hải quân ở Châu Á.
Các lợi ích của Mỹ ở Biển Đông
Một vài nhà b́nh luận Mỹ đă chất vấn ưu tiên mà chính sách đối ngoại Mỹ hiện dành cho tự do hàng hải qua vùng biển có sự hiện diện của rất nhiều các đảo nhỏ, đá và san hô đang tranh chấp giữa các quốc gia yêu sách. Một lập luận đưa ra đó là các tranh chấp biển Trung – Nhật đối với đảo Điếu Ngư/Senkaku có vai tṛ quan trọng hơn v́ các nghĩa vụ hiệp ước của Mỹ đối với Nhật Bản. Một số khác lại cho rằng việc đặt trọng tâm mới vào Biển Đông là cường điệu, nhất là so với các nghĩa vụ hiệp ước của Mỹ ở châu Á và các cam kết đă tồn tại hàng thập niên của Mỹ liên quan đến các vấn đề eo biển Đài Loan và Bắc Triều Tiên. Mặt khác, một tác giả có tiếng lập luận rằng “Đông Á có thể được chia làm hai khu vực tổng quát” Đông Bắc Á nổi bật với vấn đề Bán đảo Triều Tiên, và Đông Nam Á là vấn đề Biển Đông.”4 Ông tiếp tục bằng cách đưa ra trường hợp rằng cuộc chiến giành bá quyền ở Tây Thái B́nh Dương sẽ tiếp tục thống trị chính sách an ninh quốc gia Mỹ trong thập niên tới. Tầm quan trọng tương đối của các điểm nóng cụ thể có thể gây tranh căi, nhưng kết luận Mỹ có một số lợi ích quan trọng ở Biển Đông th́ không.
Mỹ có vẻ đang ở vị trí thắng thế về mặt ngoại giao. Trong cuộc đua hiện thời tranh giành ảnh hưởng ở Châu Á với Trung Quốc, Washington chỉ có thể có lợi từ việc duy tŕ các nguyên tắc tự do hàng hải và giải quyết hoà b́nh các tranh chấp. Trung Quốc đang ở một vị thế đáng xấu hổ, với một yêu sách không đe doạ leo thang ngoài tầm kiểm soát, chính sách đối ngoại, an ninh quốc gia và các lợi ích kinh tế của Mỹ được đảm bảo trong chính sách hiện thời.
Liên quan đến chính sách đối ngoại, tranh chấp Biển Đông mang đến cho Mỹ một đ̣n bẩy trong việc thảo luận và đàm phán với Trung Quốc. Do các tranh chấp leo thang ở Biển Đông gây ra vấn đề an ninh khó giải quyết nhất trong quan hệ Trung Quốc – Đông Nam Á, sự ủng hộ của Mỹ đối với các nguyên tắc cơ bản và tấm lá chắn an ninh Mỹ đă tạo ra lư do đủ để các quốc gia Đông Nam Á t́m cách cải thiện quan hệ song phương với Mỹ. Vai tṛ của Mỹ cũng được xem là ủng hộ cho sự đoàn kết nội bộ của ASEAN.
Liên quan đến an ninh, Mỹ dựa vào quyền tự do qua lại các vùng biển và vùng trời của Biển Đông nhằm triển khai quân đội giữa Thái B́nh Dương và Ấn Độ Dương. Mỹ cũng muốn theo dơi sự triển khai của Hải quân Trung Quốc. Mặc dù khả năng của Hải quân Quân đội Giải phóng Nhân dân Trung Hoa (PLAN) trong việc phát triển sức mạnh hải quân vẫn đang hạn chế, Trung Quốc đang xây dựng một căn cứ hải quân mới ở Đảo Hải Nam. Căn cứ này tăng cường khả năng của hải quân Trung Quốc có thể triển khai các lực lượng hải quân đến Biển Đông. Sự điều chỉnh trong sự hiện diện quân sự của Mỹ không chỉ giới hạn ở Biển Đông, mà Mỹ đă triển khai hay lên kế hoạch cho một vài hoạt động nhằm bảo vệ lợi ích của Mỹ ở khu vực.
Cuối cùng, Mỹ có lợi ích kinh tế quan trọng ở Đông Nam Á và Biển Đông. Hơn một nửa tải trọng tàu thương mại hàng năm của thế giới và khoảng 1/3 thương mại hàng hải toàn cầu đi qua Biển Đông. Khoảng 80% nhập khẩu dầu thô ở Trung Quốc, 66% của Hàn Quốc và 60% của Nhật Bản đi qua Biển Đông, cũng như một số lượng lớn nhập khẩu Khí Tự nhiên Hoá lỏng của các quốc gia này. Đáy biển cũng có thể trở thành một nguồn cung năng lượng lớn quan trọng nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế ở Đông Á, mặc dù ước tính của Mỹ về dự trữ năng lượng tiềm năng ít hơn nhiều so với ước tính của Trung Quốc.5 Mỹ cũng gắn bó sâu sắc với Đông Nam Á, là nơi nhận 160 tỷ đôla đầu tư của các công ty Mỹ và là đối tác thương mại lớn thứ 5 của Mỹ.
Chính sách của Mỹ
Chính sách của Mỹ liên quan đến Biển Đông là nhất quán kể từ khi được tuyên bố chính thức vào năm 1995, nhưng lợi ích của Mỹ ở khu vực này suy yếu khi Trung Quốc và một vài quốc gia ASEAN gác các yêu sách tranh chấp ở Biển Đông trong khi Bắc Kinh ve văn các nước láng giềng phía Nam. Khi t́nh h́nh chiến lược phát triển, Mỹ đă phản ưnứg một cách thực dụng, và tuân thủ với chính sách lâu dài của ḿnh.
Hai yếu tố trong chính sách của Mỹ ở Biển Đông là rơ ràng. Hai yếu tố này không nên bị đánh đồng thành một. Hai yếu tố này là:
a) Mỹ “không ủng hộ yêu sách chủ quyền nào” ở Biển Đông
b) Duy tŕ tự do hàng hải là lợi ích quốc gia cơ bản của Mỹ. Mỹ yêu cầu các quốc gia không hạn chế các hoạt động khảo sát quân sự trong vùng Đặc quyền kinh tế của các quốc gia đó.6
Trong khi nhất quán với chính sách tuyên bố năm 1995, khi căng thẳng gia taăg trong ṿng hai năm qua, Mỹ đă bổ sung quan điểm phản ánh sự can thiệp sâu hơn của Mỹ vào vấn đề này. Mỹ đă phê b́nh yêu sách của Trung Quốc bởi v́ yêu sách này dựa trước tiên cơ sở về sự hiện diện lịch sử ở Biển Đông hơn là luật tập quán quốc tế. Mỹ cũng thể hiện sự sẵn sàng khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cho đàm phán giữa các bên yêu sách ở Biển Đông.
Bắt đầu vào năm 2008, chính sách đối đầu của Trung Quốc ở Biển Đông đă châm ng̣i cho phản ứng của Mỹ và dần dần leo thang khi Trung Quốc tiến hành các hoạt động được hiểu một cách rộng răi là một chiến dịch cưỡng ép các bên có lợi ích liên quan khác. Ban đầu, Mỹ có vẻ do dự để đưa Biển Đông vào chương tŕnh nghị sự của Mỹ với Trung Quốc hoặc các quốc gia Đông Nam Á, nhưng dần dần trở nên báo động trong một vài năm qua do các căng thẳng phát sinh trong một khu vực nơi mà Mỹ có các lợi ích an ninh và chính sách đối ngoại quan trọng.
Năm 2009, Giám đốc Cục T́nh báo Quốc gia Mỹ, Đô đốc Dennis Blair đă gọi việc Trung Quốc đe doạ Tàu hải quân Mỹ USNS Impeccable, trong khi đang tiến hành khảo sát quân sự xa đảo Hải Nam là một tranh chấp quân sự nghiêm trọng nhất giữa Trung Quốc và Mỹ kể từ năm 2011.7 Mặt khác, mô h́nh và tần suất thích hợp của các hoạt động khảo sát quân sự của Mỹ ở khu vực này dường như là chủ đề gây tranh căi trong nội bộ các hội đồng ở Mỹ. Một chuyên gia cao cấp gần đây nhận xét, “có quyền hợp pháp để làm điều ǵ đó không có nghĩa là khôn ngoan khi cản trở những người khác.”8
Tại Diễn đàn Khu vực Châu Á (ARF) tháng 7/2010, Mỹ và 11 quốc gia khác đă chỉ trích các hành động của Trung Quốc ở Biển Đông đă dẫn đến một cuộc chiến ngoại giao với Trung Quốc. Sau đó, Clinton đă phát biểu với báo giới rằng Mỹ có lợi ích quốc gia đối với tự do hàng hải, tiếp cận tự do với các khu vực biển chung của Châu Á và tôn trọng luật pháp quốc tế ở Biển Đông. Clinton cũng đề xuất việc hỗ trợ thương lượng nhằm đạt được Bộ Quy tắc Ứng xử giữa các bên yêu sách ở Biển Đông.
Sau đó, Trung Quốc dường như phản ứng bằng cách nỗ lực lần nữa để trấn an các quốc gia Đông Nam Á, thông qua các chuyến thăm của Thủ tướng Ôn Gia Bảo và các lănh đạo khác của Trung Quốc đến khu vực này, và bằng cách tự kiềm chế ở Biển Đông. Trong ṿng 8 tháng, không có bất kỳ sự cố đáng kể nào xảy ra ở Biển Đông. Trung Quốc đồng ư gặp Nhóm Làm việc Chung ASEAN – Trung Quốc nhằm thực hiện Tuyên bố về Ứng xử của Các bên ở Biển Đông (DOC), mặc dù những cuộc gặp này cũng không hiệu quả hơn các cuộc gặp trước là mấy.
Mỹ cũng “rút chân khỏi bộ máy gia tốc” về các vấn đề Biển Đông. Tại Hội nghị Bộ trưởng Quốc pḥng ASEAN+ (ADMM+) lần đầu tiên được tổ chức vào tháng 10/2010 tại Hà Nội, Bộ trưởng Quốc pḥng Mỹ Gates “đă nhắc lại những tuyên bố gần đây của Ngoại trưởng Clinton rằng Mỹ sẽ không ủng hộ bên yêu sách nào, nhưng sẽ kiên tŕ tiếp cận tự do đối với các vùng biển quốc tế và các tuyến đường hàng hải … nhưng cũng tuyên bố rằng ông không hề trực tiếp nhắc đến vấn đề Biển Đông hay các tranh chấp khác với (Bộ trưởng Quốc pḥng Trung Quốc ) Lương Quang Liệt”9 Gates đă chấp nhận lời mời thăm Bắc Kinh vào tháng 1/2011. Báo chí Mỹ đă b́nh luận rằng mức độ tranh căi Trung – Mỹ đối với vấn đề Biển Đông đă được làm dịu đi.
Cuối tháng đó, tại Hội nghị thượng đỉnh Đông Á ở Hà Nội, cả Clinton và Thủ tướng Ôn Gia Bảo dường như đă “mềm dẻo hơn trong lập trường,” mặc dù Ngoại trưởng Mỹ tái khẳng định các lập trường của Mỹ về Biển Đông.10
Vào thời điểm Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào thăm Washington vào tháng 1/2011, căng thẳng giữa Washington và Bắc Kinh đă dịu đi và quan hệ song phương được cải thiện. Tuyên bố chung không hề nhắc trực tiếp đến Biển Đông. Sau đó, các quan chức Mỹ đă công khai nhấn mạnh các quan hệ hợp tác. Mỹ cũng cẩn trọng trong việc không “khiêu khích” trong các vấn đề Biển Đông.
Tuy nhiên, vào tháng 5/2011, các hành động của Trung Quốc lại làm phát sinh các lo ngại mới. Tuy nhiên, Gates tập trung vào cam kết lâu dài của Mỹ ở Châu Á trong bài phát biểu của ông tại hội nghị Shangri-la tháng 6/2011 tại Singapore. Ông nhắc lại lập trường của Mỹ đối với vấn đề Biển Đông: “Chúng tôi có lợi ích quốc gia đối với tự do hàng hải, phát triển kinh tế và thương mại không bị cản trở, và tuân thủ luật quốc tế. Chúng tôi cũng tin rằng luật tập quán quốc tế, như được quy định trong Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển 1982 đă quy định hướng dẫn rơ ràng về cách thức sử dụng phù hợp các vùng biển và quyền được tiếp cận các vùng biển đó.” Tuy nhiên, Biển Đông không phải là tâm điểm trong bài phát biểu của ông như đă từng 1 năm trước tại đối thoại Shangri-la 2010.